Perspectivas de la PCSD ante el papel de Alemania

Rubén Ruiz

A pesar de las reformas del Tratado de Lisboa, ni la UE ni sus estados miembros han conseguido responder conjuntamente a los cambios en su vecindad meridional ni a los retos que se plantean. Esta vecindad cambia de forma brusca y, sin embargo, no se consiguen adoptar en el marco europeo posiciones comunes entre los 27.

La crisis libia ha mostrado, en primer lugar, que las reformas institucionales no han sido capaces de solucionar los problemas básicos de la política exterior y de seguridad de la UE. Las reacciones de la Unión a los rápidos cambios políticos en algunos países árabes llegaron demasiado tarde y no tuvieron ninguna consecuencia. En los momentos decisivos, los gobiernos nacionales no están dispuestos a ceder el mandato político.

Los mayores estados miembros han intentado defender sus intereses fuera del marco de la Unión Europea, sin esperar una posición común de ésta y sin involucrar a la Alta Representante. También han quedado claras de nuevo las debilidades operativas de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Incluso en la vecindad directa de la UE, como es el caso de Libia, sigue siendo fundamental el papel de la OTAN o coaliciones con Estados Unidos. La negativa estadounidense de asumir el liderazgo tanto político como militar, nos muestra a los europeos que somos nosotros quienes debemos resolver los conflictos políticos y de seguridad en nuestra periferia.

Los socios europeos, como reacción a la deficiente capacidad de acción europea en las guerras de los Balcanes, crearon en 1999 la Política Europea de Seguridad y Defensa. En 2003, tras la escisión entre los Estados miembros causada por la guerra de Irak, se definió la Estrategia Europea de Seguridad, contando por primera vez con unas directrices estratégicas. Para llevar a cabo tales objetivos se consideraba necesaria la cooperación entre Francia, Reino Unido y Alemania. Estos tres estados acordaron en 2003 dinamizar la PCSD con una serie de iniciativas, contando con la primera misión independiente de PCSD en África y  la creación de los grupos de combate de la UE.

El eje “Berlín-París” se ha debilitado desde la presidencia francesa del Consejo de la UE en el segundo semestre de 2008 y con la incorporación de París en la estructura militar de la OTAN. Además, en noviembre de 2010, Francia y Reino Unido cerraron un acuerdo de cooperación entre sus fuerzas armadas y sobre el desarrollo conjunto de sus armas nucleares. A ambos países les une el deseo de dotar a la UE de capacidad militar. Para ellos, la PCSD sólo es interesante si sirve para influenciar la política internacional y para defender los intereses estratégicos europeos. Pero París y Londres sólo fortalecerán el marco europeo cuando Berlín esté preparado para contribuir sustancialmente al componente militar de la PCSD. El hecho de seguir reforzando este eje bilateral franco-británico y de separarse más de los demás socios europeos podría tener graves consecuencias para la PCSD, puesto que el resto de Estados miembros no estarían en condiciones de llevar a cabo operaciones. Esto sellaría el fracaso de las ambiciones de la UE en política de seguridad. Sin embargo, también podemos interpretar este acuerdo bilateral como el origen de una futura mayor cooperación en materia de seguridad y defensa, puesto que, aunque ahora se ha creado como un acuerdo entre dos países, nada impide que puedan adherirse posteriormente otros socios europeos.

Lo que provocó la división entre los grandes países europeos en la votación de la resolución para intervenir en Libia fue que Berlín no sólo se abstuvo, sino que hasta el último momento intentó que la resolución no fuera aprobada. La fuerte oposición de Alemania sólo se dirigía hacia la parte militar de la operación, y no hacia la política de Occidente hacia Libia en general. Tanto la canciller alemana, Angela Merkel, como el Ministro de Asuntos Exteriores, Guido Westerwelle, han pedido la dimisión de Gaddafi y la protección de los civiles libios. Sin embargo, Berlín no consiguió una alternativa, una estrategia no militar para conseguir estos objetivos. Westerwelle dejaba ver el miedo a que Alemania se viera obligada a enviar tropas a Libia, a pesar de que la Resolución 1973 descartaba explícitamente una ocupación extranjera. Además, el voto positivo a la resolución no significaba la obligación de participar en la acción militar. Muchos analistas señalan que votar a favor de la resolución y encontrar razones para no participar en la operación militar hubiera sido posible. Pero a Berlín no le interesaba comprometerse por razones internas: las elecciones regionales en Baden-Württemberg. 

La cultura alemana en política exterior es diferente a la francesa y la británica. Son varias las diferencias de Alemania con Francia y Reino Unido. Al contrario que París o Londres, Berlín no cuenta con armas nucleares ni con un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Si atendemos a su historia, los alemanes tienden a contemplar la guerra desde el punto de vista de la derrota y no desde la victoria. Cuando Westerwelle declara que “la guerra no es la solución”, tan sólo expresa la visión de la amplia mayoría de los alemanes. El pacifismo se ha convertido en Alemania en objeto de orgullo nacional: “mientras otros van a la guerra, nosotros hemos aprendido las lecciones de la historia y nos hemos convertido en una fuerza para la paz”.

Tras la unificación alemana, Estados Unidos esperaba que Alemania se convirtiera en un socio que pudiera jugar el papel de líder, incluyendo la participación en operaciones militares. El excanciller democristiano Helmut Kohl esquivó tales expectaciones aludiendo al pasado del país. Fue su sucesor, el socialdemócrata Gerhard Schröder, quien llevó al país a dos guerras: Kosovo en 1999 y Afganistán en 2001. La guerra de Kosovo fue promovida como una intervención humanitaria y, durante años, la intervención en Afganistán ha sido presentada a la opinión pública alemana como una misión de reconstrucción. En 2002, Schröder hizo de su negativa a la guerra de Irak su eje principal de la campaña electoral, y fue recompensado con un segundo mandato. Está claro, por tanto, que el rechazo de la fuerza militar es un pilar central de la identidad alemana y que el pacifismo es fundamental en la política exterior y de seguridad de Alemania.

El éxito de la economía alemana ha animado a Berlín a actuar con confianza en sí misma intentando salvar al euro. Pero al contrario de lo que muchos esperaban, dentro y fuera del país, Alemania no tiene ninguna ambición para traducir su poder económico en un liderazgo en política exterior. Los expertos alemanes en política exterior raramente atienden a los aspectos económicos, y los economistas tienden a ignorar la política exterior. La unificación convirtió a Alemania en el país más grande y más poderoso de Europa dado el éxito de su economía. De ahí que las opciones geopolíticas que se planteaban eran varias: podía elegir entre una mayor asociación con Estados Unidos, un papel de líder en Europa (su situación central en el continente le favorece) y un estatus más autónomo en la escena mundial. Sin embargo, estas nuevas opciones nunca han sido un tema de discusión en Alemania y es la continuidad lo que rige la política exterior alemana desde 1990. 

El gobierno alemán tiene la responsabilidad de que sin una reacción decidida por parte de Berlín en apoyo al componente militar de la UE, será imposible detener la erosión de la PCSD. La crisis en Libia no ha hecho más que distanciar más a Alemania de los principales socios europeos en la política exterior y de seguridad y defensa. Sin embargo, Alemania debe demostrar un claro compromiso para mejorar la capacidad de la PCSD con el fin de llevar a cabo una acción efectiva tanto en el ámbito civil como en el militar, y debe colaborar más estrechamente con la Alta Representante y con la Agencia Europea de Defensa. Si se sigue restringiendo en la UE el avance hacia una política común de seguridad y defensa, el proyecto de la PCSD se verá expuesto a incalculables riesgos. Berlín deberá actuar con determinación si queremos reintegrar a París y Londres en el marco europeo e impulsar la PCSD.