OTAN en el siglo XXI

Susana de Valentin

¿Cuál es el significado y el papel que otorgamos a la OTAN en pleno siglo XXI? ¿Qué conocimientos se tienen acerca de un organismo al que los medios de comunicación se están refiriendo en el momento actual de manera un tanto intermitente y discreta en el contexto del conflicto de las revueltas árabes en el Magreb y en el Golfo Pérsico y cuya disfuncionalidad dinámica manifiesta parece estar en el ojo del huracán de la opinión pública internacional? ¿Podemos llegar a un acuerdo acerca de cuáles son sus elementos más característicos en un ambiente de incertidumbre en el pulso de las fuerzas internacionales? El mérito de la OTAN hace que nos encontremos ante una alianza militar establecida a través de un pacto internacional regulador por el cual los Estado signatarios se comprometieron en la defensa colectiva o conjunta de cualquiera de ellos cuando uno o varios fueran atacados por un tercer Estado, no signatario del Tratado, cumpliendo, además, con la obligación de prohibición de amenaza o ataque armado entre éstos. Dicho pacto se encuentra formalizado a través del Tratado de la Alianza Atlántica del Norte, aprobado en 1949 e institucionalizado a través de la respectiva organización internacional y sus organismos de trabajo internos con sede en Bruselas. Su naturaleza, que pasamos a analizarla a continuación, se centra, con mayor interés, en el origen, evolución, concepto estratégico, países miembros, objetivos, estructura orgánica y regulación jurídica, dados los conflictos y desafíos a los que asiste la comunidad internacional en las dos primeras décadas del siglo XXI y, particularmente, en el momento presente.

El clima de inestabilidad política que se vivió en determinados espacios del planeta al finalizar la II Guerra Mundial hasta la caída de la URSS entre los dos polos vertebradores del orden internacional del momento, EEUU y el Imperio de los soviets, dos representantes inminentes de las ideologías del libre mercado y del comunismo, respectivamente, fue el origen de la alianza militar “en” y “por parte de” occidente, fruto, por consiguiente, de una voluntad política condicionada por unas circunstancias socio-políticas y geoestratégicas previas. Particularmente, la OTAN constituye una organización internacional para la cooperación militar, permanente y multilateral, regulada en sus parámetros constituyentes en el marco del Tratado de Washington de 1949. Dicha defensa que se ha ido articulando en términos de disuasión, prevención y asociación estratégica con arreglo a la aparición de nuevos desafíos y la readaptación de los métodos y las actuaciones a las nuevas circunstancias internacionales que han ido evolucionando desde el último tercio del siglo XX hasta hoy, se enmarca en el contexto, al menos formalmente, del espíritu de la Carta de Naciones Unidas, con cuya compatibilidad, en el empleo de sus funciones militares, se plantean serias dudas a día de hoy, en el sentido de que si dicho el papel militar que encarna queda o no sujeto a la previa autorización del Consejo de Seguridad, pues en el capítulo V de la Carta se regula el derecho de los Estados a la legítima defensa individual y colectiva en caso de un ataque armado, razón de ser de la OTAN, por la que nace, en suma.

¿Qué países conforman la OTAN y qué ha que hacer para ser miembro de la OTAN? Actualmente, son Estados miembros de la OTAN, Bélgica, Canadá, Dinamarca, EEUU, Francia, Holanda, Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega, Portugal y Reino Unido (hasta aquí, todos ellos fundadores); Grecia y Turquía (integrados en 1952); República Federal de Alemania (en 1955); España (en 1982); Hungría, Polonia y República Checa (en 1999); Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumania (en 2004); Croacia y Albania (en 2009). Además, la OTAN ha tejido relaciones asociativas en áreas de interés común con otros Estados que, aún no perteneciendo ni a la alianza ni a sus estructuras militares, han establecido un compromiso activo de cooperación con la organización internacional. La mayoría de países que se han ido integrando posteriormente a su constitución, lo han hecho con la intención de obtener garantías de libertad, protección y seguridad frente al vecino gigante del este. Sin embargo, las nuevas ampliaciones hacia esa geografía de Europa tenidas en la década de los noventa, unido a la improbabilidad de una guerra en Europa o EEUU en la actualidad, la aparición de nuevas amenazas de carácter global y los conflictos de baja intensidad en pleno siglo XXI, como las tensiones políticas y económicas, los conflictos territoriales, étnicos y religiosos, el terrorismo o la proliferación de armas de destrucción masiva, que afectan con carácter inmediato o potencialmente a la seguridad euro-atlántica y a la integridad y soberanía política y económica de las partes, hacen que la OTAN, necesariamente, tenga que redefinir sus propósitos y estrategia, además de rediseñar sus programas para la eficiencia de sus recursos, en el momento de hecatombe financiera que se vive en Europa. Entre los Estados miembros encontramos los originarios y los que fueron invitados a adherirse con posterioridad por acuerdo unánime de los primeros. Entre unos y otros no hay, a efectos de derecho y obligaciones, ninguna distinción. Sin embargo, pese a que la OTAN ha sido catalogada como organización internacional “abierta” no se admite a cualquier Estado, pues establece previamente unas condiciones que todo candidato ha de cumplir: estado europeo, susceptible a cumplir con el desarrollo de los principios del Tratado, de contribuir a la seguridad de la región del Atlántico Norte y sobre cuya admisión se produzca un acuerdo unánime por parte de todos los Estados Parte, invitación formal y depósito del correspondiente instrumento de adhesión en EEUU, país depositario del Tratado. Por tanto, a pesar de que no se excluye a ningún Estado, no cualquier Estado puede entrar a formar parte de la Alianza, pues se le exige cumplir con ciertas condiciones geográficas, ideológicas y defensivas, como hemos visto, además de las de carácter puramente formal, como todo procedimiento de adhesión.

¿Cuál es la estructura orgánica de la OTAN? Para cumplir con los fines asignados por la Alianza, el Tratado prevé en su articulado la creación de un Consejo, de toda una serie de órganos subsidiarios y de un Comité de Defensa. Dispone, por consiguiente, de un aparato institucional con dos vertientes: civil y/o político, y militar. El Consejo del Atlántico Norte constituye la autoridad máxima de la Alianza, pues se encarga de dictar las directrices políticas generales de la organización y sirve como foro de consulta entre los Gobiernos de los países de la Alianza sobre cualquier asunto de interés para ésta. Se trata de un órgano permanente, que se reúne dos veces al año, con carácter ministerial, y, al menos, dos veces por semana, a nivel de representantes permanentes. Por lo que respecta al Comité militar, compuesto por los Jefes de Estado Mayor de los diferentes países socios o por sus representantes, está concebido como la suprema autoridad militar de la OTAN, cuyo fin es el de conducir las diferentes operaciones militares de las que resulte responsable la Alianza a través de los mandos militares respectivos que operan en Europa y de las fuerzas y capacidades con las que cuenta. La organización cumple con unos objetivos esencialmente militares, todo hay que decirlo, pese a sus esfuerzos por mostrarse como una comunidad atlántica con unos fines que sobre pasan lo estrictamente militar, al incidir en esferas políticas o socioeconómicas, además. Es por eso por lo que países como Austria, Irlanda, Suecia y Suiza, no forman parte de la Alianza, entre otros motivos, mostrando rechazo a participar en una organización militar. No obstante, mantienen un cierto grado de compromiso activo con la OTAN a través de la cooperación asociativa en determinadas áreas.

¿Hasta cuando la Alianza? La duración del Tratado es indefinida, aunque está prevista su revisión y posible retirada de las estructuras militares por las Partes, como fue el caso de Francia, en el año 1966. En cuanto a posibles candidatos, el más polémico, hoy en día, tal vez sea Rusia, por las dudas que plantea en cuanto a su compatibilidad con los principios y objetivos previstos en el Tratado constitutivo, básicamente. Hasta el momento, entre Rusia y la OTAN ha existido una relación de carácter puramente asociativa, de la cual es expresión el Acta fundacional suscrita en París el 27 de mayo de 1997 para la actuación y cooperación conjunta en áreas de seguridad de interés común: terrorismo, proliferación de armas de destrucción masiva, control de armamentos, gestión de crisis, etc. Posteriormente, la Asociación fue complementada con la creación del Consejo OTAN-Rusia mediante Declaración de la Cumbre de Bruselas, de 28 de mayo de 2002, construyendo el actual foro de debate para la cooperación y para una posible incorporación del país como Estado Parte a través de la fijación de los términos adecuados, una realidad, no obstante, reducida a unas mínimas posibilidades tal cual quedó patente en los resultados de la Cumbre de Lisboa de noviembre de 2010, como consecuencia del juego geopolítico internacional entre Rusia y Occidente actual y la discrepancia de intereses geoestrategicos entre unos y otros, pues ambos siguen defendiendo su geografía y ámbitos de influencia. Es cierto que el proceso de de incorporación de nuevos Estados a la Alianza sigue abierto en la actualidad, pero también hay que señalar que la OTAN incorpora, de acuerdo con la Declaración de la Cumbre de Praga, de 21 de noviembre de 2002, a democracias europeas que desean y son capaces de asumir las responsabilidades y obligaciones ligadas al estatuto de miembro, algo vinculado a lo previsto con carácter más genérico en el Tratado de la Alianza, su máxima norma constitutiva, lo que no termina de convencer a la Rusia de nuestros días. Los últimos en ingresar en la organización fueron Croacia y Albania, en 2009.

¿Qué es lo que se establece en su Tratado regulador y qué objetivos máximos se persiguen? En el Preámbulo, existen unos propósitos de carácter general que asumen todas las Partes y que se resumen en la unión para la salvaguarda de la democracia, las libertades fundamentales y el imperio de la ley, así como para la garantía de la estabilidad y el bienestar en la región del Atlántico Norte, la conservación de la paz y la seguridad colectiva. En lo que a su articulado concretamente se refiere, encontramos unas obligaciones más específicas que todos los Estados miembros asumen y que constituyen los criterios de su alianza defensiva:

- Resolver las diferencias internacionales que puedan surgir entre los países socios por la vía de medios pacíficos, absteniéndose de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza para apaciguar dichas diferencias (art. 1)

- Contribuir al desarrollo de unas relaciones internacionales pacíficas y amistosas favoreciendo así las condiciones propicias para la estabilidad y el bienestar en el contexto de la región del Atlántico Norte y de la comunidad internacional en su conjunto (art. 2)

- Defensa cooperativa y asistencia mutua (at.4 y 5). Tratándose de la consulta mutua, ésta se activa cuando cualquier Estado Parte considere que la integridad territorial, la independencia política o la seguridad de cualquiera de los otros se encuentre amenazada. No es necesario que el Estado directamente amenazado sea quien lo invoque. En el caso de un ataque armado contra uno o varios Estados Parte, en la medida en que el Tratado establece que tiene consideración de ataque contra todos ellos, asistirán, éstos mismos, en el ejercicio de su derecho a la legítima defensa, individual o colectivo, al Estado o Estados que hayan sido atacados, adoptando las medidas que se juzguen necesarias junto con el resto de Estados Parte, incluso, pudiendo recurrir a la fuerza armada, todo ello con el fin de restablecer y mantener la seguridad en la región del Atlántico Norte. De acuerdo con dicha disposición, no existe mecanismo de contraataque reservado a ningún organismo dentro de la organización, pues no es una realidad como tal, si no que serán los propios países miembros los que se encargarán de juzgar sobre la gravedad de la situación y de asumir individual y colectivamente su contribución en la acción militar.

¿Cuáles son los propósitos de la OTAN en el contexto del siglo XXI y cuáles son las principales amenazas que se contemplan como desafíos del siglo XXI, qué instrumentos pretende utilizar para hacerles frente y combatirlos? El nuevo concepto estratégico de la OTAN que se configuró durante la Cumbre que la organización celebró en Lisboa, en noviembre de 2010, contempló un nuevo plan de acción a través de instrumentos militares y políticos con el fin de realizar tres tareas básicas: la defensa colectiva de los Estados miembros a través de la disuasión ejercida por medio de una mezcla de capacidades nucleares y convencionales, la gestión de crisis, aquellas que puedan degenerar en conflictos y poner en peligro la seguridad de los Estados miembros, es decir, la capacidad de prevención de conflictos, como las coyunturas económicas, las revueltas populares o los actos terroristas, y, finalmente, la defensa cooperativa, es decir, el teje de un amplio abanico de asociaciones con terceros países y organizaciones internacionales que a día de hoy se dan, particularmente, con la ONU, UE y Rusia, con el fin de salvaguardar los valores sobre los que se sustenta la OTAN. En este contexto, con Rusia se quiso ir más allá y buscar una colaboración en la creación de un escudo protector anti-misiles con el objetivo de hacer más eficiente el poder de disuasión de la organización, pero finalmente, no resultó. Por otra parte, y complementariamente al modus operandi de naturaleza militar que desempeña la OTAN, el nuevo concepto previó, además, la creación de una estrategia política aplicada a la creación de una estructura de carácter civil para la gestión de crisis, así como la planificación y coordinación de actividades civiles con los socios de la OTAN y la formación de especialistas civiles de los Estados miembros para colaborar con las operaciones militares de la OTAN y los actores civiles de terceros estados. Además, el concepto declaraba la voluntad de la organización de perseguir un mundo libre de armas nucleares, objeto de deseo de la doctrina humanista internacional que muchos no quieren perder de vista en una línea de rectitud del contexto de gobernanza de los aspectos más interesantes de la comunidad internacional. Aún así, también hay que afirmar que mientras el mundo disponga de dichas armas y se prosiga con la actividad de proliferación nuclear por parte de Estados que no han asumido las obligaciones previstas en el Tratado de No Proliferación Nuclear, la OTAN declaró, en dicho concepto, la disuasión como elemento de su principal responsabilidad, la defensa colectiva de los Estados miembros contra las agresiones externas, ejerciéndola a través de armas nucleares y convencionales. Por consiguiente, entre las nuevas amenazas previstas en el marco de dicho concepto y a las cuales tiene que hacer frente la OTAN en la segunda década del siglo XXI están previstas, junto la proliferación de armas nucleares, el terrorismo, las perturbaciones en las vías de comunicación, las crisis de aprovisionamiento energético y las de origen natural.

En definitiva, desde su origen hasta hoy, la estrategia de la alianza atlántica, sus métodos y propósitos han ido evolucionando circunscribiéndose y readaptándose al contenido del denominado “concepto estratégico”, esto es, su máxima directiva y declaración autorizada, condicionante de la actividad que desempeña, al tiempo que ha ido incorporando a nuevos Estados Parte junto los que fueron originarios y fundadores. Sin embargo, no deja de sustentarse en unas bases coincidentes con unas circunstancias temporales actualmente descontextualizadas, y para lo que muchas son las voces de internacionalistas que exhortan a una refundación de los principios y objetivos del organismo, de la Alianza en sí, dado que ha desapareciendo la gran amenaza que justificó su emergencia, es decir, una gran guerra en Europa, sobre la base de un nuevo marco teórico de seguridad, que tenga presente los retos del siglo XXI y unos mejores instrumentos para poder afrontarlos, con el planteamiento de la incorporación, entre otros, de Rusia, sin que por ello, quede desnaturalizada dicha alianza militar. Una idea es clara, su perspectiva de avance no casa con un mundo en el que la política, la economía y la aparición de las nuevas amenazas para nuestra seguridad, como el terrorismo o la proliferación nuclear, al margen del TPN, tienen un carácter global, para los que se exige, igualmente, una respuesta global, a su vez, necesitada de una nueva perspectiva doctrinal que subyaga y dote de contenido a la alianza atlántica. La crisis de la eurozona, las revueltas en los países árabes, el terrorismo islámico, el cambio climático o la carrera nuclear emprendida por determinados estados, son sólo algunos de los desafíos auténticos a los que la comunidad internacional y los valores humanísticos que representa se enfrenta en esta segunda década del nuevo siglo y que precisan de una respuesta conjunta en el ambiente propicio de una renovada alianza atlántica.

Para más información:

http://www.nato.int/cps/en/natolive/index.htm